Κλιματικός Νόμος: Κριτική προσέγγιση και τέσσερις προτάσεις για δίκαιο μετασχηματισμό

* Κείμενο εργασίας του Ολιβιέ Βαρδακούλια, Οικονομολόγου, CAN Europe, για το Ινστιτούτο Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ

Παρότι τα Κράτη-Μέλη της ΕΕ δεσμεύονται τόσο από τους στόχους του Ευρωπαϊκού Κλιματικού νόμου όσο και από τους αντίστοιχους ενδιάμεσους στόχους μείωσης εκπομπών Αερίων του Θερμοκηπίου, η θέσπιση εθνικών κλιματικών νόμων εξυπηρετεί μια σειρά σκοπών όπως ενδεικτικάi ii:

• Την υιοθέτηση πιο γενναίων δεσμευτικών στόχων για κλιματική ουδετερότητα σε σχέση με τους στόχους του Ευρωπαϊκού Κλιματικού Νομού, καθώς ο τελευταίος δεν ευθυγραμμίζεται με τον στόχο συγκράτησης της ανόδου της παγκόσμιας θερμοκρασίας στον 1,5 βαθμό όπως επιτάσσει η Συμφωνία των Παρισίων για το κλίμα.

• Τη συμπληρωματική εθνική, περιφερειακή και τοπική εξειδίκευση των (σαφώς πιο γενικών) προβλέψεων του Ευρωπαϊκού Κλιματικού Νόμου, συμπεριλαμβάνοντας για παράδειγμα εθνικές δομές διακυβέρνησης και παρακολούθησης, τομεακούς στόχους, μέτρα για την επίτευξη των στόχων, τη χρηματοδότηση των «πράσινων επενδύσεων» κοκ.

Καθώς η Ελλάδα απέκτησε για πρώτη φορά εθνικό κλιματικό νόμο, μια κριτική επισκόπηση του τελευταίου κρίνεται απαραίτητη, λαμβάνοντας υπόψη την εμπειρία και τις πρακτικές άλλων εθνικών κλιματικών νόμων ανά την ΕΕ.

Η παρούσα ανάλυση εξετάζει μία από τις πτυχές του νομοσχεδίου για τον Κλιματικό Νόμο, αυτή των διατάξεων που αφορούν τις οικονομικές και κοινωνικές διαστάσεις της απανθρακοποίησης, αξιολογώντας τόσο τα θετικά σημεία όσο και τις ανεπάρκειες του.

Ο πρωταρχικός σκοπός των εθνικών κλιματικών νόμων είναι σαφέστατα η θέσπιση τελικών και ενδιάμεσων δεσμευτικών στόχων απανθρακοποίησης, τομεακών προϋπολογισμών άνθρακα, καθώς και μέτρων διακυβέρνησης και παρακολούθησης. Εντούτοις, οι πλέον προοδευτικοί εθνικοί κλιματικοί νόμοι συμπεριλαμβάνουν συγκεκριμένες μεταρρυθμίσεις που αφορούν όχι μόνο τους στόχους αλλά και τα οικονομικά μέσα επίτευξής τους, προτάσσοντας ταυτόχρονα έναν δίκαιο μετασχηματισμό μέσω μέτρων που δρουν αναδιανεμητικά και προωθούν την ισότιμη συμμετοχή των πολιτών στη μετάβαση προς μια οικονομία μηδενικού αποτυπώματος άνθρακα.

Σύμφωνα με όλες τις διαθέσιμες εκτιμήσεις, υφίσταται ένα σημαντικό «επενδυτικό κενό» για την επίτευξη φιλόδοξων κλιματικών στόχωνiii, καθώς είναι σαφές πως οι υφιστάμενοι ευρωπαϊκοί πόροι δεν επαρκούν για τη χρηματοδότηση των αναγκαίων επενδύσεων για την απανθρακοποίηση των κλάδων της ενέργειας, των μεταφορών, της γεωργίας και της βιομηχανίαςiv.

Στην περίπτωση της Ελλάδας, εκτιμάται πως ακόμα και σε ένα σενάριο υποδειγματικής απορρόφησης, το σύνολο των ευρωπαϊκών πόρων της περιόδου 2021-27 που προορίζονται για την επίτευξη των νέων κλιματικών στόχων, αντιστοιχεί κατά μέσο όρο σε 1,5% του ΑΕΠ ετησίως, ενώ οι ετήσιες επενδυτικές ανάγκες αντιστοιχούν στο 3% του ΑΕΠv.

Ως εκ τούτου, η προώθηση μεταρρυθμίσεων για την κινητοποίηση πρόσθετων δημόσιων και ιδιωτικών πόρων σε εθνικό επίπεδο δεν κρίνεται μόνο θεμιτή αλλά και αναγκαία στο πλαίσιο ενός εθνικού κλιματικού νόμου.

Παρότι αυτές οι διαστάσεις αναγνωρίζονται στον Εθνικό Κλιματικό Νόμο, τα μέτρα που προτείνονται είναι σημειακά και ανεπαρκή σε σχέση με σειρά αντίστοιχων κλιματικών νόμων, παρουσιάζοντας επίσης περιορισμένη προσθετικότητα σε σχέση με τις υφιστάμενες ευρωπαϊκές προβλέψεις χρηματοδότησης.

Ταυτόχρονα, πέραν της «δίκαιης μετάβασης» των λιγνιτικών περιφερειών, απουσιάζει πλήρως η διάσταση του δίκαιου μετασχηματισμού της οικονομίας προς την απανθρακοποίηση ώστε αφενός η απανθρακοποίηση να μην αποτελέσει πηγή νέων ανισοτήτων αφετέρου να επιτευχθεί ο στόχος της μέγιστης κοινωνικής συμμετοχής στη διαδικασία μετάβασης.

Με τον ίδιο τρόπο που ο Ευρωπαϊκός Κλιματικός Νόμος εμπεριέχει την ενσωμάτωση της κλιματικής διάστασης (climate mainstreaming) στο σύνολο των χρηματοδοτικών εργαλείων της ΕΕ, κάθε εθνικός κλιματικός νόμος οφείλει να διασφαλίσει μια αντίστοιχη ενσωμάτωση σε κομβικά εθνικά εργαλεία δημοσιονομικής πολιτικής, με βάση τις εκτιμώμενες επενδυτικές ανάγκες για την επίτευξη των στόχων του 2030 και του 2050.

Ο ισπανικός κλιματικός νόμος, για παράδειγμα, εισάγει ένα νομικά δεσμευτικό ελάχιστο ποσοστό δημόσιων δαπανών που οφείλουν να προορίζονται ετησίως για επενδύσεις απανθρακοποίησης της οικονομίαςvi.

Αντίστοιχα, ο κλιματικός νόμος της Γαλλίας προβλέπει, στο πλαίσιο του ετήσιου κρατικού προϋπολογισμού, την καταγραφή του κλιματικού αντίκτυπου του συνόλου των μέτρων του τελευταίου (green budgeting) καθώς και την εκτίμηση ενδεχομένου επενδυτικού κενού για την επίτευξη των κλιματικών στόχωνvii.

Σε αντίθεση με τα παραπάνω παραδείγματα οριζόντιων μέτρων που διαπερνούν το σύνολο των δημοσίων πόρων και πολιτικών, ο Ελληνικός Κλιματικός Νόμος εστιάζει σημειακά σε μεμονωμένα εργαλεία χωρίς μια ολιστική εκτίμηση κλιματικής και επενδυτικής σημαντικότητας (materiality).

Πιο συγκεκριμένα, όσο θεμιτές κι αν είναι οι προβλέψεις για την αξιοποίηση των εσόδων εμπορίας ρύπων (πάγιο αίτημα των περιβαλλοντικών οργανώσεων), τα έσοδα αυτά είναι εξαιρετικά περιορισμένα σε σχέση με το σύνολο των δημόσιων δαπανών, και με άλλα εργαλεία οικονομικής πολιτικής. Εντούτοις, το μισό άρθρο για την κινητοποίηση δημόσιων πόρων εστιάζει σε αυτό το μεμονωμένο εργαλείο. Ταυτόχρονα, οι προβλέψεις για την αξιοποίηση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων είναι εξαιρετικά ανεπαρκείς καθώς αφενός ο Κλιματικός Νόμος δεν θεσπίζει έναν ελάχιστο στόχο κινητοποίησης του ΠΔΕ για την απανθρακοποίηση αφετέρου χρησιμοποιεί εξαιρετικά αδύναμες έννοιες από νομική άποψηviii.

Απουσιάζουν επίσης μέτρα για την ενσωμάτωση της κλιματικής διάστασης σε σημαντικά εργαλεία, όπως για παράδειγμα ο Επενδυτικός Νόμος και οι Στρατηγικές Επενδύσεις, καθώς και οποιαδήποτε αναφορά στην ανάγκη σταδιακής εξάλειψης των κρατικών επιδοτήσεων σε υποδομές που σχετίζονται με ορυκτά καύσιμα και ανακατεύθυνσής τους τους προς δραστηριότητες που συμβάλλουν στην απανθρακοποίησηix.

Τέλος, η αναφορά σε ευρωπαϊκούς πόρους (Ταμείο Ανάκαμψης και Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο της ΕΕ) δεν παρουσιάζει καμία προσθετικότητα σε σχέση με τις υφιστάμενες ευρωπαϊκές προβλέψεις: απλώς επαναλαμβάνει τις δεσμεύσεις των τελευταίων σχετικά με το ελάχιστο ποσοστό δαπανών για τους κλιματικούς στόχους και την τήρηση της αρχής «μη πρόκλησης σημαντικής περιβαλλοντικής βλάβης».

Εν κατακλείδι, είναι εξαιρετικά αμφίβολο το κατά πόσο τα «μέσα» που προτείνονται είναι επαρκή για την επίτευξη φιλόδοξων στόχων, και ο Κλιματικός Νόμος αποτυγχάνει να προωθήσει γενναίες δομικές μεταρρυθμίσεις για την περαιτέρω κινητοποίηση δημόσιων πόρων, είτε σε οριζόντιο επίπεδο είτε μέσω συγκεκριμένων σημαντικών εργαλείων δημοσιονομικής και οικονομικής πολιτικής.

Οι πιο φιλόδοξοι εθνικοί κλιματικοί νομοί εμπεριέχουν μέτρα για την παροχή κινήτρων και αντικινήτρων για την ευθυγράμμιση των ιδιωτικών επενδύσεων (ιδίως των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων) με τον στόχο απανθρακοποίησης. Τα μέτρα αυτά αφορούν σε δύο επίπεδα:

(α) Απαιτήσεις δημοσιοποίησης εκπομπών, εταιρικών σχεδίων μείωσης εκπομπών, ευρύτερων μη χρηματοοικονομικών πληροφοριών (πέραν υφιστάμενων ευρωπαϊκών απαιτήσεων) καθώς και χρηματοοικονομικών κινδύνων που σχετίζονται με την κλιματική αλλαγή (πχ έκθεση χαρτοφυλακίου σε κεφάλαια υψηλής έντασης άνθρακα, και έκθεση χαρτοφυλακίου σε φυσικούς κινδύνους).

(β) Απαιτήσεις εποπτικής πολιτικής των αρμόδιων εποπτικών αρχών (στην Ελλάδα: Τράπεζα της Ελλάδος, Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς) ιδιαίτερα για τα ιδρύματα που παραμένουν υπό εθνική εποπτεία. Στόχος των μέτρων αποτελεί η αποθάρρυνση επενδύσεων που εκθέτουν τα ιδρύματα σε κινδύνους που σχετίζονται με την κλιματική αλλαγή και τις πολιτικές απανθρακοποίησης (πχ μέσω μείωσης έκθεσης χαρτοφυλακίου σε υποδομές και δραστηριότητες υψηλής έντασης άνθρακα)

Παρότι είναι αναμφίβολα θετικό ότι δεν αγνοούνται οι ιδιωτικές χρηματορροές, ο Κλιματικός Νόμος εστιάζει αποκλειστικά στο σκέλος (α), μέσω μιας (έστω περιορισμένης προσθετικότητας σε σχέση με τις ενωσιακές απαιτήσεις δημοσιοποίησης) συμπερίληψης απαιτήσεων δημοσιοποίησης εκπομπών, και (εθελοντικών) στόχων απανθρακοποίησης, από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και μεγάλες επιχειρήσεις.

Εντούτοις, τόσο ο κλιματικός νόμος της Ισπανίας όσο και η λεπτομερής πρόταση για έναν ελληνικό κλιματικό νόμο από φορείς της κοινωνίας των πολίτων, συμπεριλαμβάνουν (ορθά) κλιματικές απαιτήσεις στα πεδία της μικροπροληπτικής και μακροπροληπτικής πολιτικής των αρμοδίων εποπτικών αρχών με σκοπό την ελαχιστοποίηση των κλιματικών κινδύνων για τη σταθερότητα της ελληνικής οικονομίας αφενός, και τη σταδιακή ευθυγράμμιση των ιδιωτικών επενδύσεων με τους κλιματικούς στόχους αφετέρουx.

Ως εκ τούτου, παραμένει αμφίβολο το κατά πόσο οι προβλέψεις που αφορούν τις ιδιωτικές επενδύσεις χαρακτηρίζονται από τον βαθμό φιλοδοξίας που απαιτείται για την κινητοποίηση ενός επαρκούς επιπέδου ιδιωτικών πόρων για την απανθρακοποίηση της ελληνικής οικονομίας, και την προσαρμογή της στην κλιματική αλλαγή.

Πέραν των διαστάσεων κινητοποίησης και ευθυγράμμισης ιδιωτικών και δημόσιων επενδύσεων με τους κλιματικούς στόχους, ένα εξίσου σημαντικό οικονομικό διακύβευμα είναι το κοινωνικό πρόσημο της διαδικασίας απανθρακοποίησης. Το κατά πόσο και υπό ποιες προϋποθέσεις, δηλαδή, ο μετασχηματισμός της οικονομίας μπορεί να είναι δίκαιος, ελαχιστοποιώντας δυνητικές αρνητικές επιπτώσεις στις ανισότητες και μεγιστοποιώντας τον αναδιανεμητικό χαρακτήρα των μέτρων πολιτικής που σχεδιάζονται.

Ορισμένες ευρωπαϊκές και εθνικές πολιτικές για την απανθρακοποίηση ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στα χαμηλά και μεσαία εισοδηματικά στρώματα ή και στη γεωγραφική κατανομή εισοδημάτων. Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για διεύρυνση του Συστήματος Εμπορίας Ρύπων (ETS 2) στους κτηριακούς και μεταφορικούς κλάδους μέσω επιβολής φόρου άνθρακα.

Αντίστοιχα, πέραν της γνωστής πτυχής της απολιγνιτοποίησης, ορισμένοι κλάδοι (είτε εθνικής εμβέλειας είτε γεωγραφικά προσδιορισμένοι) που εξαρτώνται άμεσα από τα ορυκτά καύσιμα (λ.χ. διανομή υγρών ορυκτών καυσίμων, διυλιστήρια, εξορύξεις υδρογονανθράκων) ενδέχεται να εξαφανιστούν και να αντικατασταθούν από νέες δραστηριότητες, με δυνητικά σημαντικές επιπτώσεις σε θέσεις εργασίας και εισοδήματα.

Παρότι ένα κλιματικός νόμος δεν δύναται να εξετάζει όλες τις υποπεριπτώσεις μέτρων και πολιτικών, μπορεί εντούτοις να εμπεριέχει στην αρχιτεκτονική του οριζόντιες δεσμευτικές αρχές που να αποτελούν καταλύτη για τον μετέπειτα σχεδιασμό και εφαρμογή λεπτομερών πολιτικών. Ωστόσο, ο Ελληνικός Κλιματικός Νόμος δεν εμπεριέχει καμία διάταξη που να λαμβάνει υπόψιν τις παραπάνω πτυχές, δεν προτείνει μέτρα για την άμβλυνση ενδεχομένων δυσμενών κοινωνικών επιπτώσεων ή και τη μεγιστοποίηση της κοινωνικής ανταποδοτικότητας των μέτρων απανθρακοποίησης.

Παραδείγματα διατάξεων για έναν δίκαιο μετασχηματισμό προτείνονται, μεταξύ άλλων, στην κοινή πρόταση φορέων της κοινωνίας των πολιτών για έναν εθνικό κλιματικό νόμοxi όπως ενδεικτικά:

Πρώτον, μέσω νομικά δεσμευτικής απαίτησης, να διενεργείται μελέτη κοινωνικών επιπτώσεων για μέτρα πολιτικής που περιέχονται στον κλιματικό νόμο, και να απαιτείται ο σχεδιασμός αντισταθμιστικών μέτρων για ευάλωτα κοινωνικά στρώματα που πλήττονται δυνητικά από τα εν λόγω μέτρα.

Δεύτερον, την δημιουργία εκτενέστερων σχεδίων δίκαιης μετάβασης για τους εργαζόμενους και τις περιφέρειες που πλήττονται άμεσα από την απόσυρση οικονομικών κλάδων υψηλής έντασης άνθρακα (που σχετίζονται με ορυκτά καύσιμα).

Τρίτον, τη θέσπιση ειδικότερων δεσμευτικών στόχων συμμετοχής των πολιτών στο ενεργειακό μίγμα είτε μέσω αυτοπαραγωγής (prosumers) είτε μέσω συμμετοχής σε ενεργειακές κοινότητες, με σκοπό τη διάχυση των θετικών επιπτώσεων της ενεργειακής μετάβασης.

Τέταρτον την ειδική στόχευση των νοικοκυριών που βρίσκονται σε συνθήκη ενεργειακής φτώχειας ή απειλούνται από αυτήν, όταν σχεδιάζονται μέτρα ενεργειακής εξοικονόμησης κτηρίων.

Πέραν μιας συζήτησης για την επάρκεια των παραπάνω μέτρων, οι προτάσεις που προέρχονται από την κοινωνία των πολιτών καταδεικνύουν δύο βασικούς άξονες για τη χάραξη πολιτικής: Αφενός (α) πως οι κλιματικές πολιτικές δεν μπορούν να αξιολογούνται μόνο μέσω ενός πρίσματος οικονομικής αποτελεσματικότητας ανεξαρτήτως κοινωνικού πρόσημου, και αφετέρου (β) πως το ζήτημα του κοινωνικά δίκαιου μετασχηματισμού προς την κλιματική ουδετερότητα οφείλει να είναι στον πυρήνα ενός προοδευτικού κλιματικού νόμου.

i European Climate Foundation (2020). Climate laws in Europe: good practices in net zero management. https://europeanclimate.org/wp-content/uploads/2020/02/04-02-2020-climate-laws-in-europe-full-report.pdf

ii CAN Europe (2022). Climate laws in Europe: essential for achieving climate neutrality. https://caneurope.org/content/uploads/2022/05/2022_04_Climate-laws-briefing-ENG.pdf

iii European Commission (2020). Impact Assessment accompanying the document – Stepping up Europe’s 2030 climate ambition: Investing in a climate-neutral future for the benefit of our people. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020SC0176&from=EN

iv Agora Energiewende & Climate and Company (2021). Matching money with green ideas: a guide to the 2021-27 EU budget. https://static.agora-energiewende.de/fileadmin/Projekte/2021/2021-04_ClimFin/AEW_215_Matching-money-with-green-ideas-EU_WEB.pdf

v Agora Energiewende (2022). Delivering RePowerEU. https://static.agora-energiewende.de/fileadmin/Projekte/2021/2021_09_KlimaInvest2030/A-EW_260_KlimaInvest_III_WEB.pdf

vi Gobierno de España. Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2021-8447

vii République Française. Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000031044385/

viii Για παράδειγμα η πρόβλεψη σύμφωνα με την οποία «λαμβάνεται υπόψη […] στην αξιολόγηση επενδυτικών προτάσεων από το Δημόσιο […] ο κανονισμός ταξινομίας βιώσιμων επενδύσεων» αποτελεί μια εξαιρετικά αδύναμη διατύπωση. Ειδικότερα, η «λήψη υπόψη» δεν συνεπάγεται μια δέσμευση για την ευθυγράμμιση των επενδύσεων που χρηματοδοτεί το Δημόσιο με τον εν λόγω κανονισμό της ΕΕ, ούτε επιβάλει ελάχιστες δικλείδες ασφαλείας («μη πρόκληση σημαντικής βλάβης» στους στόχους μετριασμού και προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή) για το σύνολο των επενδύσεων που χρηματοδοτούνται.

ix Υπενθυμίζουμε πως το Ελληνικό Κράτος δαπανά περισσοτέρους πόρους σε επιδοτήσεις ορυκτών καυσίμων απ’ ότι σε επιδοτήσεις καθαρής ενέργειας. Βλ. European Court of Auditors (2022). Energy taxation, carbon pricing and energy subsidies. . https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/RW22_01/RW_Energy_taxation_EN.pdf

x WWF Ελλάς και Βουλή Watch (2021). Πρόταση κλιματικού νόμου. https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/climatelawgr_legislative_proposal_post_consultation.pdf

xi WWF Ελλάς και Βουλή Watch (2021). Πρόταση κλιματικού νόμου. https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/climatelawgr_legislative_proposal_post_consultation.pdf